解讀《“十四五”通用航空發(fā)展專項規(guī)劃》

日前，民航局正式印發(fā)《“十四五”通用航空發(fā)展專項規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》），對新時期促進我國通用航空安全、智慧、高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。為此，中國民航報采訪了民航局運輸司相關(guān)負責(zé)人，就通用航空發(fā)展的意義、發(fā)展思路、重點任務(wù)等方面進行解讀。 ? 　　通用航空助推多領(lǐng)域民航強國建設(shè) ? 　　1.當(dāng)前，我國通用航空的發(fā)展取得了怎樣的成績？ ? 　　答：“十三五”以來，民航局聚焦國家戰(zhàn)略，立足新時期，提出“一二三三四”總體工作思路，通用航空與運輸航空“兩翼齊飛”，通航戰(zhàn)略定位得以顯著提升。明確“放管結(jié)合、以放為主、分類管理”監(jiān)管思路，推動通航發(fā)展從部門行為轉(zhuǎn)變?yōu)檎袨?，從行業(yè)行為轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣袨椋{(diào)動各方面積極性，形成促進通航發(fā)展的合力。如果用兩個詞來形容，那就是推動通用航空“飛起來、熱起來”。 ? 　　一方面，發(fā)展面貌朝氣蓬勃。以低空旅游、娛樂飛行等為代表的新興業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展。目前，全國累計已經(jīng)開通低空旅游航線百余條，航空飛行營地數(shù)量高于400個。無人機應(yīng)用范圍和領(lǐng)域不斷擴大，在農(nóng)業(yè)植保、電力巡線等領(lǐng)域已逐步替代有人機，在城市配送、物流運輸、公共服務(wù)等方面應(yīng)用也加快拓展，截至2020年底，全行業(yè)注冊無人機共52.36萬架，全年經(jīng)營性飛行活動達到159.4萬小時。疫情期間，無人機還廣泛用于消毒滅殺、疫情巡查、信息宣傳、小型醫(yī)用物資轉(zhuǎn)運等領(lǐng)域。 ? 　　另一方面，發(fā)展熱情空前高漲。2016年，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于促進通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》發(fā)布，可以視作通用航空發(fā)展的重要轉(zhuǎn)折，全社會開始對通用航空發(fā)展予以密切關(guān)注。有關(guān)部委、地方政府積極開展試點、推動示范工程、打造產(chǎn)業(yè)園區(qū)；社會參與通航熱情高漲，全國每年舉辦的通航大會、發(fā)展論壇和飛行表演達到十余場，航空科普活動逐漸進入公眾視線，社會資本也紛紛進入通用航空領(lǐng)域。 ? 　　2.通用航空是民用航空的“兩翼之一”，那么發(fā)展通用航空對我國來說有哪些重大意義？ ? 　　答：深刻認識通用航空發(fā)展的意義非常重要，我們可以從四個維度來談。 ? 　　第一，發(fā)展通用航空是推動戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要抓手。通用航空自身用途廣泛、運營形態(tài)多元，兼具生產(chǎn)工具和消費品屬性，在娛樂飛行、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等方面更具優(yōu)勢，在搶險救災(zāi)、醫(yī)療救援等領(lǐng)域可以發(fā)揮重要作用。通用航空產(chǎn)業(yè)鏈條長、服務(wù)領(lǐng)域廣、帶動作用強，產(chǎn)業(yè)上下游帶動、聯(lián)動對培育我國新的經(jīng)濟增長點具有巨大產(chǎn)能潛力，是培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的重要抓手。 ? 　　第二，發(fā)展通用航空是構(gòu)建國家綜合立體交通網(wǎng)的重要支撐。當(dāng)前，我國綜合交通運輸體系正處于由單一方式向多種方式協(xié)同發(fā)展的轉(zhuǎn)型階段，正由追求速度規(guī)模向更加注重質(zhì)量效益轉(zhuǎn)變，民航需要更加強化與其他運輸方式的一體化建設(shè)。而通用航空正具備了多樣化、靈活性等特色，可達性不錯、特色性突出、融合性最強，是立體綜合交通網(wǎng)的重要組成，也是民航與其他交通方式和相關(guān)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的重要紐帶，對構(gòu)建現(xiàn)代化交通產(chǎn)業(yè)體系，建設(shè)交通現(xiàn)代化國家，滿足人民對美好生活的向往具有特殊意義和作用。 ? 　　第三，發(fā)展通用航空是推進多領(lǐng)域民航強國建設(shè)的關(guān)鍵舉措。我們說，民航強國具有八個基本特征。而當(dāng)前我國通用航空的發(fā)展水平與“具有功能完善的通用航空體系”這一特征還差距較遠，仍然是制約民航高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵短板和主要方面，這也深刻表明促進通航發(fā)展依然是新發(fā)展階段多領(lǐng)域民航強國建設(shè)發(fā)展的重點領(lǐng)域。 ? 　　第四，無人機發(fā)展開辟民航智慧創(chuàng)新發(fā)展新賽道。在5G、人工智能等新技術(shù)主導(dǎo)的第四次工業(yè)革命浪潮中，無人駕駛航空應(yīng)運而生并蓬勃發(fā)展，已成為先進生產(chǎn)力的重要載體。根據(jù)國際民航組織預(yù)測，無人航空運行量將很快高于有人航空，這一趨勢是不可逆的。無人駕駛航空業(yè)正不斷快速發(fā)展、迭代演進。這一進程為中國民航由大轉(zhuǎn)強、“變道超車”帶來了前所未有的機遇。 ? 　　錨定通用航空新定位、新作為 ? 　　3.“十四五”時期，是貫徹新發(fā)展理念的重要時期?！兑?guī)劃》如何體現(xiàn)出通用航空的新定位、新作為？ ? 　　答：“十四五”時期民航總體工作思路調(diào)整為新的“一二三三四”，通用航空要聚焦“定支點、找定位、明方位、顯作為”四方面戰(zhàn)略要求，實現(xiàn)安全、智慧、高質(zhì)量發(fā)展。 ? 　　在“完善三個體系”上，通用機場被納入國家機場體系，通用航空短途運輸在支撐航空運輸網(wǎng)絡(luò)體系扮演重要角色，同時，通用航空也是行業(yè)運行保障體系的重要服務(wù)對象。在開拓“四個新局面”上，通航也將承載更大發(fā)展責(zé)任，比如在推動產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展、智慧民航建設(shè)等方面，通用航空與先進制造業(yè)、服務(wù)業(yè)上下游深度融合發(fā)展具有先天優(yōu)勢，特別是無人機領(lǐng)域，具備較強的國際競爭優(yōu)勢。因此，“十四五”期間，在新技術(shù)、新工藝、新基建方面，通用航空要乘勢而上，厚植智慧基因，使其成為驅(qū)動通航創(chuàng)新發(fā)展的主要動力，使通航產(chǎn)業(yè)成為智慧民航建設(shè)的生力軍。 ? 　　另外，“十四五”時期，是我國加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局的關(guān)鍵時期。圍繞擴大內(nèi)需、實現(xiàn)高水平自立自強，以及對外開放三個方面，通用航空都可以充分發(fā)揮新作用、體現(xiàn)新作為。 ? 　　4.《規(guī)劃》為通用航空發(fā)展明確了怎樣的發(fā)展思路？ ? 　　答：首先，《規(guī)劃》在編制過程當(dāng)中，牢牢把握“五個相結(jié)合”。一是目標(biāo)引領(lǐng)和問題導(dǎo)向相結(jié)合，二是政府引導(dǎo)和市場主導(dǎo)相結(jié)合，三是安全底線與可持續(xù)發(fā)展相結(jié)合，四是試點先行和整體推進相結(jié)合，五是行業(yè)政策資源供給與地方承擔(dān)發(fā)展和安全監(jiān)管雙重主體責(zé)任的實際需求相結(jié)合。 ? 　　在此基礎(chǔ)上，《規(guī)劃》明確，“十四五”期間，推動通用航空高質(zhì)量發(fā)展，要保持戰(zhàn)略定力，堅定道路自信，以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，按照“十四五”時期“一二三三四”民航總體工作思路，守牢安全底線，堅持“定支點、找定位、明方位、顯作為”的總原則，大力發(fā)展公益服務(wù)，積極鼓勵新興消費，穩(wěn)步推進短途運輸，深化拓展無人機應(yīng)用，鞏固優(yōu)化傳統(tǒng)作業(yè)，提升資源服務(wù)服務(wù)服務(wù)保障能力，優(yōu)化行業(yè)治理，促進國產(chǎn)航空器及裝備制造創(chuàng)新應(yīng)用，為構(gòu)筑功能完善的通用航空體系夯實基礎(chǔ)，更好發(fā)揮通用航空支撐多領(lǐng)域民航強國建設(shè)、服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展、滿足國防需求、助力構(gòu)建新發(fā)展格局的重要作用。 ? 　　聚焦“五大領(lǐng)域”緊扣“兩大保障” ? 　　5.《規(guī)劃》的框架特色和重點任務(wù)是怎樣安排的？ ? 　　答：規(guī)劃整體按照“章節(jié)體”謀篇布局，共十一章、四大部分。 ? 　　第一部分為第一、二章，包括發(fā)展基礎(chǔ)、形勢要求。系統(tǒng)總結(jié)“十三五”通用航空的發(fā)展成績和問題，研判當(dāng)前國內(nèi)外政治經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境和新技術(shù)應(yīng)用帶來的機遇和挑戰(zhàn)。第二部分為第三章發(fā)展思路，包括指導(dǎo)思想、發(fā)展原則和發(fā)展目標(biāo)。第三部分為第四至十章重點任務(wù)，從通用航空服務(wù)領(lǐng)域多元、特色各異出發(fā)，按照“五縱兩橫”組織框架，明確重點任務(wù)。其中，“五縱”包括公益服務(wù)、新興消費、短途運輸、無人機應(yīng)用和傳統(tǒng)業(yè)態(tài)五大重點領(lǐng)域，各章內(nèi)統(tǒng)一按照“愿景描繪、規(guī)章制修、政策支持、制度保障”四個層次，分節(jié)確定任務(wù)，確保各領(lǐng)域任務(wù)精準(zhǔn)聚焦、務(wù)實落地?！皟蓹M”包括基礎(chǔ)保障、行業(yè)治理兩大體系，為任務(wù)落實提供有力支撐。第四部分為第十一章保障措施，從組織領(lǐng)導(dǎo)、國際交流和督查督辦四個方面提出確保規(guī)劃有效落實的措施辦法。 ? 　　《規(guī)劃》重點圍繞“五大重點領(lǐng)域”、“兩大保障體系”確定重點任務(wù)。聚焦五大重點領(lǐng)域方面，一是公益服務(wù)提能增效。圍繞應(yīng)急救援和醫(yī)療救護，拓展應(yīng)急救援場景，打造服務(wù)范式，推動安全和質(zhì)量融合管理，助力民機研制，在空地保障、實訓(xùn)演練、資金等方面加大支持力度，推動公益服務(wù)能力提升。二是新興消費擴容提質(zhì)。以滿足多樣化消費需求為目標(biāo)，大力支持服務(wù)創(chuàng)新，落實安全責(zé)任，推動下降成本，精準(zhǔn)對接需求，壯大消費群體，推動通用航空大眾化發(fā)展。三是通航運輸連線成網(wǎng)。發(fā)揮通用航空“小機型、小航線、小航程”的特色，拓展服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，加強安全管理，推動干支通便捷出行，加大機場、時刻、資金等方面保障措施，打通航空運輸服務(wù)“微循環(huán)”。四是無人機廣泛應(yīng)用。堅持包容審慎，支持應(yīng)用領(lǐng)域創(chuàng)新，在適航、運營、社會化管理等方面創(chuàng)新行業(yè)管理，加大適航、科研支持力度，推動無人機驅(qū)動的低空新經(jīng)濟發(fā)展。五是傳統(tǒng)作業(yè)鞏固提升。堅持鞏固優(yōu)勢，提升服務(wù)廣度深度，加強設(shè)施保障，健全標(biāo)準(zhǔn)體系，提高作業(yè)質(zhì)量，進一步拓展工農(nóng)作業(yè)新場景。 ? 　　優(yōu)化兩大支撐體系方面，一是夯實資源服務(wù)服務(wù)服務(wù)保障能力。包括優(yōu)化空域管理、完善地面保障、優(yōu)化飛行保障、加強人才培養(yǎng)、加大創(chuàng)新驅(qū)動、培育航空文化等六方面任務(wù)。二是持續(xù)提升治理能力。包括完善法規(guī)體系、優(yōu)化管理機構(gòu)、改進治理手段、加強協(xié)同互促等四方面任務(wù)。 ? 　　目標(biāo)突出特色任務(wù)注重協(xié)同 ? 　　6.《規(guī)劃》的專項特色體現(xiàn)在哪幾方面？ ? 　　答：主要是體現(xiàn)在發(fā)展目標(biāo)設(shè)定、地方發(fā)展訴求對接、相關(guān)戰(zhàn)略規(guī)劃銜接等方面。 ? 　　首先，在發(fā)展目標(biāo)設(shè)定上，《規(guī)劃》從安全、規(guī)模和服務(wù)三個方面科學(xué)務(wù)實設(shè)定發(fā)展目標(biāo)和指標(biāo)，重點在以下兩方面做了專門考慮。一是分類設(shè)計指標(biāo)。包括約束性指標(biāo)、預(yù)期性指標(biāo)，其中，安全指標(biāo)作為約束性指標(biāo)，需要納入考核評估的指標(biāo)，體現(xiàn)出安全底線；其他指標(biāo)均為預(yù)期性指標(biāo)，主要作為引導(dǎo)性指標(biāo)，不作為考核評估指標(biāo)。二是豐富指標(biāo)類型。除飛行小時、航空器、機場等規(guī)模目標(biāo)外，從發(fā)展效果角度設(shè)計指標(biāo)體系、豐富指標(biāo)類型。規(guī)模指標(biāo)上，對有人機、無人機做了區(qū)分，體現(xiàn)規(guī)劃對無人機新業(yè)態(tài)發(fā)展的引導(dǎo)；服務(wù)指標(biāo)上，根據(jù)應(yīng)急、消費、運輸、工農(nóng)業(yè)作業(yè)特色，結(jié)合相關(guān)部委意見，充實和調(diào)整了部分指標(biāo)，意在立體化、多維度展示通航服務(wù)對經(jīng)濟社會發(fā)展的重要作用。 　　第二，與地方發(fā)展訴求對接上，按照民航局局長馮正霖在通用航空工作領(lǐng)導(dǎo)小組第六次全體會議的講話精神中“充分考慮地方政府發(fā)展需求”要求，《規(guī)劃》對照重點領(lǐng)域，充分吸納全國31個?。ㄊ?、自治區(qū)）已對外發(fā)布的通用航空相關(guān)規(guī)劃內(nèi)容，作為附件，確保充分反映地方政府在通航發(fā)展中的訴求。 ? 　　第三，與相關(guān)戰(zhàn)略規(guī)劃協(xié)同上，一方面，《規(guī)劃》加強與《“十四五”民用航空發(fā)展規(guī)劃》在指導(dǎo)思想、原則、目標(biāo)、任務(wù)等方面的銜接；另一方面，《規(guī)劃》主動對接軍民融合、創(chuàng)新驅(qū)動、鄉(xiāng)村振興等方面國家戰(zhàn)略，明確相關(guān)任務(wù)安排，確保行業(yè)發(fā)展與國家重大戰(zhàn)略保持一致。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合去年通用航空軍地聯(lián)合督查相關(guān)調(diào)研報告中涉及民航局的任務(wù)分工，在加快通用機場建設(shè)、促進“通用航空+北斗”應(yīng)用等方面，進一步完善規(guī)劃內(nèi)容，確保規(guī)劃全面落實中央有關(guān)工作部署和要求。